黃河“四亂”，公益訴訟能治嗎？

半月談?dòng)浾?張亮

黃河流域“亂占、亂采、亂堆、亂建”是影響黃河行洪安全和生態(tài)環(huán)境的突出問(wèn)題。面對(duì)一些棘手的、受歷史原因長(zhǎng)期無(wú)法解決的“四亂”問(wèn)題，水利、環(huán)境等行業(yè)主管部門(mén)存在一定程度的履職懈怠現(xiàn)象。為此，在我國(guó)唯一一個(gè)全境都屬于黃河流域的省份寧夏，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)向行政部門(mén)揮起公益訴訟的戒尺，督促行政機(jī)關(guān)依法履職。效果如何?應(yīng)該說(shuō)發(fā)揮了一定作用，但同時(shí)也面臨不少困難。

“四亂”曾經(jīng)有多亂?

有人在河中心淤灘上世居

黃河流經(jīng)寧夏397公里，引黃灌溉滋養(yǎng)了有名的“塞上江南”，因此素有“天下黃河富寧夏”之說(shuō)。然而，多年來(lái)圍墾河灘地，占用河灘地建農(nóng)家樂(lè)、養(yǎng)殖場(chǎng)的現(xiàn)象在黃河寧夏段不同程度存在。

半月談?dòng)浾咴趯幭难攸S多縣區(qū)走訪發(fā)現(xiàn)，一些地方在發(fā)展沿黃經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃濱河旅游過(guò)程中沒(méi)有考慮到黃河行洪安全，農(nóng)家樂(lè)、養(yǎng)殖場(chǎng)、加工作坊扎堆建在黃河河灘內(nèi)。在永寧縣望洪鎮(zhèn)的一段黃河河灘范圍內(nèi)，就建有4處農(nóng)家樂(lè)性質(zhì)的旅游觀光項(xiàng)目。

除了岸邊河灘內(nèi)的建筑，甚至還有人常年生活在河道內(nèi)的淤積灘涂上。

在中衛(wèi)市沙坡頭區(qū)宣和鎮(zhèn)福堂村，一片名為“一心灘”的灘涂被黃河水包裹在河道中間。直到2019年6月前，當(dāng)?shù)剡€有28戶村民常年生活在黃河河道內(nèi)的“一心灘”上，耕種著1000多畝河灘地。2012年和2018年，黃河兩次發(fā)洪水將“一心灘”淹沒(méi)，村民雖然提前撤離，但所種耕地當(dāng)年絕產(chǎn)。

另外，寧夏境內(nèi)的支流、排水干溝最終都匯入黃河，這些分布廣泛的支流干溝也一度存在亂堆亂倒垃圾現(xiàn)象，影響黃河水質(zhì)。寧蒙邊界的都思兔河流經(jīng)平羅工業(yè)園區(qū)后匯入黃河，園區(qū)內(nèi)兩家化工企業(yè)曾長(zhǎng)期占用河道堆放工業(yè)原料和工業(yè)廢渣，不僅影響河道行洪，還對(duì)38畝河床和濕地造成了污染。

有司履職不給力，檢察官揮“戒尺”

半月談?dòng)浾卟稍L發(fā)現(xiàn)，水利、環(huán)保等部門(mén)對(duì)上述黃河流域“四亂”問(wèn)題并非不知情。但由于一些歷史遺留問(wèn)題時(shí)間久遠(yuǎn)、情況復(fù)雜，行政部門(mén)存在不愿管、繞著走的懈怠思想。寧夏檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟為手段，針對(duì)“四亂”問(wèn)題立案236件，多數(shù)通過(guò)訴前程序就給予了行政機(jī)關(guān)極大履職壓力，只有1件將不履職的行政機(jī)關(guān)告上法庭。

在黃河邊的一處濕地旁，半月談?dòng)浾呖吹揭患彝顿Y不菲的大型農(nóng)家樂(lè)已經(jīng)關(guān)門(mén)歇業(yè)，但尚未拆除。據(jù)農(nóng)家樂(lè)的投資人說(shuō)，當(dāng)初是政府招商引資來(lái)的，現(xiàn)在又說(shuō)不合法要拆，損失慘重，目前正在談補(bǔ)償?shù)氖虑椤?/p>

“以前政府鼓勵(lì)私人老板來(lái)建農(nóng)家樂(lè)，有的還是發(fā)改委立項(xiàng)?，F(xiàn)在因?yàn)闆](méi)有水利部門(mén)的許可要求人家拆除，一些老板都投資了好幾千萬(wàn)，這其中的難度可想而知。”一位地方干部說(shuō)。

在黃河流經(jīng)的寧夏平羅縣，縣人民檢察院在清“四亂”專項(xiàng)行動(dòng)中，針對(duì)一些清理進(jìn)展不順的項(xiàng)目，向水務(wù)、環(huán)境、自然資源等部門(mén)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)送公益訴訟訴前檢察建議書(shū)12份，督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。

“感覺(jué)就像我們?cè)谇懊胬?，稍微懈怠點(diǎn)后面就有個(gè)鞭子抽過(guò)來(lái)。為了避免被告上法庭，再難的工作也得干。”平羅縣水務(wù)局副局長(zhǎng)黃霄說(shuō)，他們給一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)下發(fā)整改通知書(shū)，拖拖拉拉、愛(ài)答不理的情況都會(huì)有，檢察院的訴前檢察建議一送去，立刻就重視起來(lái)。

公益訴訟案件線索壁壘待破除

一些受訪基層檢察官坦言，得益于上級(jí)部門(mén)統(tǒng)一部署，黃河清“四亂”專項(xiàng)行動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)的配合度尚可。但隨著專項(xiàng)行動(dòng)結(jié)束，行政機(jī)關(guān)在共享案件線索的主動(dòng)性上有弱化趨勢(shì)。

“有的行政機(jī)關(guān)一開(kāi)始以為檢察院是幫著他們起訴亂建亂占行為人的，后來(lái)明白過(guò)來(lái)自己工作干不好也會(huì)被檢察院起訴。從他們的角度考慮，肯定不愿意自找麻煩。今年我們還想繼續(xù)合作，明顯感覺(jué)到行政機(jī)關(guān)積極性不高?！币晃回?fù)責(zé)公益訴訟的檢察官說(shuō)。

受訪的檢察官建議，可推行檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)相互掛職制度，建立案件線索的無(wú)縫對(duì)接、共享機(jī)制。

另外，半月談?dòng)浾甙l(fā)現(xiàn)，各地對(duì)耕種黃河河灘地的行為定性不一致。有的地方認(rèn)定耕種河灘地屬于“亂占”行為，禁止農(nóng)民耕種。有的地方則允許農(nóng)民在河灘地上種植不妨礙行洪的矮稈作物。個(gè)別沿黃縣區(qū)已開(kāi)墾河灘地面積達(dá)10萬(wàn)余畝，農(nóng)藥化肥的使用對(duì)黃河水質(zhì)勢(shì)必造成一定污染。

多位基層水務(wù)干部認(rèn)為，黃河河灘耕地應(yīng)統(tǒng)一明確退耕還濕。由于此前各地鼓勵(lì)農(nóng)民自主開(kāi)墾河灘地，一些河灘地已經(jīng)成為農(nóng)民的主要收入來(lái)源，為了黃河行洪安全和水污染治理，沿黃地方政府可以考慮設(shè)立河灘地收儲(chǔ)基金，從農(nóng)民手中有償收回河灘地，統(tǒng)一安排退耕、恢復(fù)為濕地。